關(guān)于我省插花貧困情況的調(diào)查報告

2014-09-15 00:54:36  

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湖北省政協(xié)《解決插花貧困地區(qū)扶貧問題》課題組

    根據(jù)省政協(xié)十屆三次常委會會議專題調(diào)研工作的部署，仇小樂副主席率課題組，于7月下旬至8月上旬，冒著嚴(yán)熱酷暑，深入荊門市和荊州市的部分縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，就我省插花貧困地區(qū)的扶貧情況進(jìn)行深入調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查情況和建議報告如下：

我省插花貧困地區(qū)貧困現(xiàn)狀及原因

    插花貧困地區(qū)是國定重點貧困縣和省定貧困縣之外、相對比較發(fā)達(dá)的縣（市、區(qū)）內(nèi)的貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，主要分布在貧困人口較為集中的低洼湖區(qū)、行洪分洪區(qū)、水庫淹沒區(qū)、移民安置區(qū)、地方病疫區(qū)、遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的深山區(qū)。這些地區(qū)大多抗御自然災(zāi)害能力不強(qiáng)，自我積累、自我發(fā)展能力不夠，扶貧投入不足，極易因災(zāi)因病造成累積性和反復(fù)性致貧返貧。

一、貧困人口多，脫貧能力弱

    到2007年底，全省有218.74萬插花貧困人口（其中人均收入785元以下的絕對貧困人口72.22萬人，785-1067元之間的低收入貧困人口146.52萬人），占全省貧困人口572.7萬人的39.19%。江陵縣全縣貧困人口占農(nóng)村人口的34%，特困人口占農(nóng)村人口的14%。一方面，這些貧困家庭大多呈現(xiàn)出“一多兩少兩低”的特點（即家庭病號多，勞力少、現(xiàn)金收入少，文化程度低、非農(nóng)就業(yè)比例低），家底薄，收入來源單一，增收渠道窄，維持生計困難；另一方面，貧困家庭缺少技術(shù)就業(yè)難、缺少勞力生產(chǎn)難、缺少生產(chǎn)資料增收難，自我脫貧能力弱。

    插花貧困既表現(xiàn)為貧困農(nóng)戶自身的發(fā)展能力弱，還表現(xiàn)為貧困村的發(fā)展能力弱，村級債務(wù)普遍沉重。荊州市對150個省定重點貧困村和352個老區(qū)村的調(diào)查，村級經(jīng)濟(jì)有積累的村38個，占7.6%，無積累無債務(wù)的村26個，占5.2%，負(fù)債村438個，占87%，負(fù)債總額17861.59萬元，村平凈負(fù)債35.6萬元。

二、生存環(huán)境差，返貧因素多

    插花貧困地區(qū)絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施差，生活條件惡劣，行路難、飲水難問題突出。荊州市調(diào)查的306個貧困村中，不通水泥公路的有102個。江陵縣地處長江之濱但老百姓長期喝不到長江水，村民們主要取用溝渠沉積的雨水、疫水，導(dǎo)致以血吸蟲病、乙肝、結(jié)核、腫瘤為主的多類傳染性疾病或惡性疾病發(fā)病率居高不下。該縣沙崗鎮(zhèn)總?cè)丝?.1萬人，去年死亡35人，平均年齡51歲，其中青壯年勞動力39人，全鎮(zhèn)已查出白血病人、尿毒癥病人90人，癌癥病人500多人。

    插花貧困地區(qū)由于生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣極易因災(zāi)因病等原因返貧。我省每年因災(zāi)使20萬左右的插花貧困人口返貧，在農(nóng)村往往是一人得大病導(dǎo)致全家致貧。群眾說：“救護(hù)車一響，一頭豬白養(yǎng)”。不少外出打工人員因傷致殘，加上維權(quán)補(bǔ)償不到位，極易陷入貧困。同時小孩的教育、市場風(fēng)險等因素也是部分群眾致貧的原因。

三、生產(chǎn)條件差，人口素質(zhì)低

    生產(chǎn)條件差。一是基礎(chǔ)設(shè)施落后。荊州市重點貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的排灌設(shè)施多為上個世紀(jì)五、六十年代修建，排灌能力弱且維護(hù)費用高，由于地理因素，多數(shù)貧困村生產(chǎn)條件差，抗旱排澇成本高，一般正常年景每畝農(nóng)田的排灌費用需90元左右。該市省定重點貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村總耕地面積38萬畝，大部分面積存在排灌難，省定老區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）洪湖市汊河鎮(zhèn)6.12萬畝耕地，旱澇保收面積僅3萬畝；二是抗災(zāi)能力弱。據(jù)荊州市統(tǒng)計，2007年全市耕地有效灌溉面積33萬公頃，比1997年34.2萬公頃減少1.2萬公頃；旱澇保收面積27.1萬公頃，比1997年的28萬公頃減少0.9萬公頃；機(jī)電灌溉面積24.7萬公頃，比1997年的28.6萬公頃減少3.9萬公頃。每況愈下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，致使貧困或返貧問題積累增多。

    人口素質(zhì)低。相對于非貧困地區(qū)，插花貧困地區(qū)農(nóng)村人口素質(zhì)普遍較低。一是思想保守，思維方式落后，特別是山區(qū)、庫區(qū)、湖區(qū)和移民區(qū)表現(xiàn)突出，容易滿足現(xiàn)狀，不想走出去，年復(fù)一年、日復(fù)一日地看好幾畝地，勉強(qiáng)維持生存，稍遇天災(zāi)人禍即致貧；二是文化水平低，據(jù)荊州市對全市29個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和老區(qū)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，按勞動力文化程度分類，文盲和小學(xué)文化程度占40.12%，初中文化程度的占47.7% ，高中、中專占11.59%，大專及以上占0.51%，受過農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的人數(shù)僅占從業(yè)人數(shù)的7.13%。

四、發(fā)展差距大，扶貧投入少

    插花貧困地區(qū)的區(qū)位劣勢，使得資金、項目、技術(shù)、人才難以引進(jìn)，自然資源難以得到有效開發(fā)，資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為商品優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，發(fā)展受制約，與全省平均水平相比，“百鄉(xiāng)千村”（100個扶貧開發(fā)工作重點插花鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1000扶貧開發(fā)工作插花重點村）農(nóng)民人均純收入由2004年相差600多元擴(kuò)大到2007年的1200多元。發(fā)展差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入上，還表現(xiàn)在勞動力素質(zhì)上?！鞍汆l(xiāng)千村”勞動力文盲和半文盲占12%，初中及以下文化程度占82%，這也是制約貧困地區(qū)發(fā)展的一個重要因素。貧富差距大，脫貧無望，極易使部分貧困人口心理失衡，影響社會穩(wěn)定。

    同時，插花貧困地區(qū)扶貧投入非常少。一是中央和省里扶持資金較少，中央財政扶貧資金主要集中投入到重點貧困縣（市），同時從2005年起取消了以工代賑資金對插花貧困地區(qū)的投入。省級配套財政扶貧資金每年安排扶持插花貧困地區(qū)只有4000萬元，盡管今年增加了1500萬元，省定插花貧困鄉(xiāng)、村扶貧投入仍嚴(yán)重不足。二是地方投入不到位，插花貧困地區(qū)財政基本上是吃飯財政，大多數(shù)縣（市、區(qū)）沒有從本級財政預(yù)算中安排專項扶貧資金。三是資金使用分散，有的地方?jīng)]有將各方面扶持資金集中起來，用于分期分批解決貧困村脫貧問題，而是撒胡椒面，貧困村每年安排幾萬元資金，解決不了根本問題。

加強(qiáng)對插花貧困地區(qū)扶持的主要建議

    最近幾年，省委省政府對插花貧困問題十分重視，各級黨委和政府根據(jù)建設(shè)社會主義和諧社會的戰(zhàn)略部署，認(rèn)真落實中央和省委的一系列精神和要求，切實采取得力措施，克難奮進(jìn)，扶貧開發(fā)工作取得了較顯著的成績。一是貧困人口顯著減少，如荊州市貧困人口由2001年的67萬下降到2007年的44.41萬人；二是部分貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件得到了較大輻度的改善；三是一部分地區(qū)開始進(jìn)入良性發(fā)展軌道，脫貧可期。如京山縣綠林鎮(zhèn)丁家沖村通過發(fā)展旅游、開發(fā)山林資源，已經(jīng)找到了脫貧致富的門路，雖然目前仍很困難，但已展示出良好的發(fā)展前景。

    盡管如此，插花貧困地區(qū)的貧困問題仍要進(jìn)一步引起各級黨委政府和全社會的的高度重視。一是貧困人口數(shù)量大、且有蔓延趨勢。插花地區(qū)貧困人口占全省貧困人口的五分之二，且在局部地區(qū)插花貧困已由點狀分布向帶狀分布、帶狀分布向連片分布演變。二是社會潛伏性危害大。插花貧困地區(qū)與重點貧困縣和省定貧困縣不同，其附近都是比較富裕的地區(qū)和人群，極易心理失衡，不利于和諧社會建設(shè)。

    一、提高認(rèn)識，把插花貧困地區(qū)群眾的脫貧作為和諧湖北、小康湖北建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措
    插花貧困往往被縣域經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平所掩蓋，不易引起人們的注意和重視。那種認(rèn)為插花貧困只是個別現(xiàn)象，不是主要問題，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展會帶動他們脫貧，不會出大問題的認(rèn)識不僅是片面的，而且還具有危害性。世界各國反貧困經(jīng)驗告訴我們，當(dāng)貧困人口大面積減少、比重下降，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不能直接減貧，反而加劇貧富差距。

    發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧湖北和小康湖北的本質(zhì)要求。各級黨委、政府和有關(guān)部門要深刻認(rèn)識到我省插花貧困人口數(shù)量多、貧困程度深、貧富差距繼續(xù)拉大、情況復(fù)雜、部分地區(qū)生產(chǎn)生活條件相當(dāng)惡劣的現(xiàn)實情況，從貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧湖北、小康湖北的高度，切實增強(qiáng)幫扶插花貧困地區(qū)的責(zé)任感和緊迫感。

    二、整合力量，形成全社會扶貧助貧的大格局
    從各地扶貧開發(fā)實踐看，插花扶貧必須瞄準(zhǔn)貧困群體，集中力量，整村推進(jìn)，實現(xiàn)整體脫貧。一是分期分批扶持。堅持集中有限的人力、物力和財力，對條件相對較好的地區(qū)進(jìn)行綜合扶持，使其盡快實現(xiàn)整體脫貧；二是整合各部門資金。將國土、水利、交通、農(nóng)業(yè)、能源、教育、衛(wèi)生等部門項目資金進(jìn)行整合，用于實施整村推進(jìn)的貧困村，確保每個村扶持資金達(dá)到60-80萬元；三是解決突出困難。按照缺什么扶什么的要求，幫助插花貧困村興建支柱產(chǎn)業(yè)，改善生產(chǎn)生活條件，開發(fā)人力資源，發(fā)展社會事業(yè)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，實現(xiàn)貧困村和貧困人口雙脫貧；四是對集中連片的插花貧困區(qū)域，積極開展整合資金、整鄉(xiāng)推進(jìn)、連片開發(fā)、綜合治理試點工作，探索插花扶貧新路子。

    三、綜合扶持，打牢貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)
    各級黨委、政府應(yīng)采取得力措施，從源頭上根治插花貧困。
    一是大力加強(qiáng)插花貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點扶持基本農(nóng)田水利建設(shè)，完善水利配套設(shè)施，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力和旱澇保收的保障程度；著力解決飲水難、行路難，特別是要加強(qiáng)血吸蟲病疫區(qū)的綜合治理，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，建立因災(zāi)因病返貧防御體系。
    二是大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化扶貧。利用扶貧貼息貸款幫助發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，興辦農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，把資源優(yōu)勢變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢；積極開展小額貸款，加大貼息力度，扶持貧困戶發(fā)展庭園經(jīng)濟(jì)，拓寬增收門路。
    三是大力實施素質(zhì)提高工程。采取多種措施幫助貧困適齡兒童完成九年義務(wù)教育，資助有困難的高中生、大學(xué)生完成學(xué)業(yè)；利用多種形式，開展農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)，力爭為貧困戶每戶培養(yǎng)一個科技致富明白人；把插花貧困鄉(xiāng)、村貧困勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)轉(zhuǎn)移納入全省統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)先培訓(xùn)轉(zhuǎn)移中高考落榜貧困生，不讓一個落榜貧困生不經(jīng)技能培訓(xùn)流入社會。
    四是大力實施扶貧搬遷。把生存環(huán)境惡劣地區(qū)的插花貧困人口納入全省扶貧搬遷、主體功能區(qū)生態(tài)移民和退耕還林區(qū)移民的總體規(guī)劃，通過扶貧搬遷、異地開發(fā)，解決其脫貧和發(fā)展問題。

    四、加大投入，制定有利于貧困地區(qū)造血機(jī)制形成的傾斜政策
    一是加大對插花貧困地區(qū)的扶貧資金投入。省財政要隨著財力的增長，對插花貧困地區(qū)扶貧投入每年按一定比例增加并納入預(yù)算，插花貧困地區(qū)所在的縣（市、區(qū)）每年要從本級財政預(yù)算中安排一定數(shù)量的扶貧資金，專項用于貧困村整村推進(jìn)配套投入；二是對插花貧困地區(qū)龍頭加工企業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)項目，安排扶貧項目貸款和小額貼息貸款予以扶持，建議省財政每年安排不少于1000萬元扶貧資金用于貼息；三是動員組織民營企業(yè)到插花貧困地區(qū)參與資源開發(fā)、興辦加工企業(yè)，并參照重點貧困縣的做法，給予稅收優(yōu)惠；四是各相關(guān)職能部門要制定幫助插花貧困地區(qū)解決行路難、飲水難、血吸蟲病疫區(qū)綜合防治等可操作性規(guī)劃。

    五、尊重實際，提高扶貧工作的針對性和有效性
    一是實事求是，堅持有貧必扶、有困必幫，對直轄市所屬的貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），要平等對待，給予必要的扶持；二是制定合理的退出機(jī)制，防止“貧困待遇”長期化、終身化，對經(jīng)過長期扶持，經(jīng)濟(jì)社會已進(jìn)入良性發(fā)展的地區(qū)，要摘去“貧困帽子”，把有限的扶貧資源投入到更需要扶持的對象，提高扶貧工作的針對性和有效性。

    六、強(qiáng)化責(zé)任，建立反貧防貧的長效機(jī)制
    一是強(qiáng)化責(zé)任。將扶貧工作任務(wù)進(jìn)行細(xì)化，納入各級政府年度工作計劃，每年組織考核；二是分級負(fù)責(zé)。省直各部門負(fù)責(zé)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）負(fù)責(zé)村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)組，實行幾個部門包一個地方，定任務(wù)，限時間；三是將派遣省委新農(nóng)村建設(shè)工作隊與支持插花貧困地區(qū)的扶貧工作結(jié)合起來；四是省委、省政府對插花扶貧工作進(jìn)行專題調(diào)查和研究，在此基礎(chǔ)上制訂出臺《中共湖北省委 湖北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)插花扶貧工作的意見》。