關(guān)于創(chuàng)新建立武漢城市圈節(jié)約集約用地體制機制的幾點建議

2014-09-15 00:54:08  

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農(nóng)工黨湖北省委員會

   
    “中部崛起”戰(zhàn)略的實施以及武漢“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)的設(shè)立，使武漢城市圈的發(fā)展進入了產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城市建設(shè)提速的重要時期，這必然加大對土地資源需求的壓力。土地資源是一種不可再生的稀缺資源，土地利用方式對土地資源的可持續(xù)利用帶來很大的影響。切實轉(zhuǎn)變土地利用方式，大力推進節(jié)約集約用地，努力實現(xiàn)土地利用效益最大化，是建設(shè)節(jié)約型社會的重要內(nèi)容，是解決當(dāng)前土地供需矛盾的關(guān)鍵措施，也是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

    武漢城市圈節(jié)約集約用地體制機制的建立是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及到國家的大政方針，也涉及到地方用地的實際需求，既涉及到長遠利益，也涉及短期利益，既涉及到經(jīng)濟發(fā)展，也涉及到社會進步。我們認為，武漢城市圈節(jié)約集約用地體制機制的建立，首先要作好兩篇大的文章，一是要在“城市圈”上做文章，一是要在“兩型社會”的建設(shè)上做文章。“城市圈”是區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的一個概念，強調(diào)消除各種壁壘，致力于一體化建設(shè)，實現(xiàn)統(tǒng)籌優(yōu)化發(fā)展；“兩型社會”建設(shè)是發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的一個概念，具體涉及到發(fā)展觀，強調(diào)的是人本精神、科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展?；谏鲜隹紤]，我們提出如下宏觀建議。

    一、盡快建立統(tǒng)一的土地利用組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，以推進圈內(nèi)土地利用協(xié)作機制的快速形成
   
    建議由省政府牽頭，成立武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)土地利用協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，下設(shè)武漢城市圈土地協(xié)調(diào)辦公室，主要負責(zé)圈內(nèi)土地利用總體規(guī)劃的制定、規(guī)劃的實施管理，利益的協(xié)調(diào)溝通以及信息共享建設(shè)與保障。

    二、制定武漢城市圈區(qū)域土地利用總體規(guī)劃應(yīng)遵循一定的原則

    作為發(fā)展空間規(guī)劃（幾大專項規(guī)劃之一）的重要組成部分，武漢城市圈區(qū)域土地利用總體規(guī)劃正在制定之中，有關(guān)專題研究成果和規(guī)劃大綱業(yè)已形成，可望不久將完成整個規(guī)劃的編制工作。科學(xué)合理編制土地利用總體規(guī)劃是土地節(jié)約和集約利用的關(guān)鍵。這一規(guī)劃的制定應(yīng)遵循一些基本原則，既要有純技術(shù)的規(guī)范，也要有從經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)角度提出的要求。從經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)角度出發(fā)，規(guī)劃的制定應(yīng)遵循如下原則：第一，必須符合國家的宏觀土地調(diào)控政策，包括土地的國定主要控制指標(biāo)；第二，在保障經(jīng)濟社會發(fā)展和保護土地資源兩個方面尋求平衡點，簡單地說，就是一要節(jié)約，二要夠用，努力解決好用地指標(biāo)與實際用地需求的矛盾。事實上，多年以來建設(shè)用地的供求矛盾一直十分突出：一方面由于土地高度集權(quán)控制，致使有些地方有項目無土地；而另一方面又同時存在著土地低效利用甚至嚴(yán)重的浪費現(xiàn)象。因此，著力解決好這一矛盾對創(chuàng)新建立科學(xué)合理的體制機制十分必要。第三，在圈內(nèi)堅持和實行耕地“占補平衡”的原則，建立圈內(nèi)土地“統(tǒng)籌優(yōu)化使用”新機制。武漢城市圈是糧食主產(chǎn)區(qū)，耕地后備資源嚴(yán)重不足，落實“占補平衡”政策要求矛盾較為突出。因此需要賦予“占補平衡”機制的新內(nèi)涵。這里的“占補平衡”，不僅指當(dāng)?shù)氐钠胶猓野ㄈ?nèi)跨市域的平衡，不僅指當(dāng)時的平衡，而且包括跨年度的動態(tài)平衡。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)確定，就應(yīng)加強規(guī)劃的實施管理，維護其嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

    三、土地管理過程中應(yīng)留有一定的政策余地

    關(guān)于土地使用管理的大政方針只能由國家確定，這是毫無疑問的。但在審批方式和管理過程中應(yīng)留有一定的政策余地，在土地總量控制的前提下區(qū)域內(nèi)應(yīng)進行科學(xué)合理的調(diào)節(jié)，以平衡余缺。具體建議如下：第一，按照責(zé)權(quán)一致的原則，調(diào)整城市建設(shè)用地審批方式，適當(dāng)加強地方各級政府在土地審批上的調(diào)節(jié)余地。第二，土地管理政策要體現(xiàn)分類管理、分類指導(dǎo)的原則。積極鼓勵、引導(dǎo)優(yōu)先開發(fā)利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設(shè)用地的利用效率。為此，應(yīng)出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策。第三，對經(jīng)濟發(fā)展相對落后的城市（地區(qū)）在土地使用上要有政策傾斜，不能搞一刀切。有些城市（地區(qū)）還沒有完全擺脫單一農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的格局，城市發(fā)育程度極其低下，對第二、三產(chǎn)業(yè)的投資建設(shè)如饑似渴，因而對土地的需求也如饑似渴。對于這樣的城市，圈內(nèi)應(yīng)有扶持政策予以優(yōu)先照顧。

    四、嚴(yán)格土地管理，向管理要效益

    第一，嚴(yán)格建設(shè)用地審批程序，包括嚴(yán)格按照法定權(quán)限審批土地、嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)審批土地，確保建設(shè)項目的投資強度、容積率、建筑系數(shù)、綠地率和開發(fā)進度等符合規(guī)定的控制性要求。凡未達到定額要求的建設(shè)用地一律不予審批。同時，實施土地利用的全過程責(zé)任追究制。此外，建立建設(shè)項目竣工用地專項驗收制度。達到出讓合同要求的，由國土資源部門出具驗收合格證書。未達到用地要求的，責(zé)令限期改正；在規(guī)定期限內(nèi)仍未達到要求的，根據(jù)《國有土地出讓合同》的內(nèi)容追究受讓人的違約責(zé)任。未經(jīng)驗收的建設(shè)項目用地不得辦理土地證、房產(chǎn)證等手續(xù)。

    第二，充分挖掘城市建設(shè)用地的內(nèi)部潛力。首先，鼓勵舊城改造。武漢城市圈內(nèi)不少城市的市區(qū)存在大片的“城中村”，對這些地區(qū)進行改造，不僅可以提高城市的容積率和土地利用效率，還有利于城市景觀的美化。其次，與新農(nóng)村建設(shè)相銜接，積極推進郊區(qū)農(nóng)村的村莊（鎮(zhèn)）集并，遷村騰地，大量減少農(nóng)村宅基地，為實現(xiàn)土地的總量平衡提供后備土地資源。其三，采用土地置換的方式，提高土地利用效益。由于歷史的原因，武漢、黃石等城市中工業(yè)用地比重偏大，而且不少工業(yè)企業(yè)占據(jù)市中心位置，致使土地利用效益低下，生態(tài)環(huán)境惡化。這方面可以借鑒上海、天津等城市的做法，采取土地置換、退二進三的方式。其四，狠抓破產(chǎn)、倒閉企業(yè)和精簡掉的事業(yè)單位閑置土地的利用。對破產(chǎn)倒閉企業(yè)和精簡掉的事業(yè)單位土地閑置狀況進行全面摸底登記和評估，按照有關(guān)規(guī)定對這些閑置土地進行收購、收回儲備或監(jiān)管，并納入供地計劃，使閑置土地能得到快速利用，發(fā)揮效益。其五，積極鼓勵有實力的企業(yè)、村級集體經(jīng)濟組織等利用現(xiàn)有建設(shè)用地、村級留用地，以獨資、合資、合作等方式參與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房。改變過去一度追求寬馬路、大廣場、花園式工廠、花園式住宅小區(qū)的思維方式，停止不必要的新廣場和新馬路的建設(shè)計劃，工廠廠房向多層次立體發(fā)展，從而達到節(jié)約用地的目的。

    第三，充分利用市場調(diào)控手段優(yōu)化土地資源配置。要把土地價格作為土地利用和配置的調(diào)控手段，在經(jīng)營性用地上，對武漢城市圈內(nèi)不同地域、不同地段、不同性質(zhì)的用地，實行不同的價格，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓競爭方式，實現(xiàn)土地價格的最大化，以經(jīng)濟利益驅(qū)使用地者作出優(yōu)化選擇，使土地資源配置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資效益相協(xié)調(diào)。