關(guān)于優(yōu)化“小水泥”專項(xiàng)治理法制環(huán)境的幾點(diǎn)建議

2014-09-15 00:54:06  

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湖北省政協(xié)社會和法制委員會

    關(guān)停能耗高、污染嚴(yán)重的“小水泥”企業(yè)，對于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)具有十分重要的意義。4月上旬，省政協(xié)副主席李宗柏率社法委部分委員，圍繞省政協(xié)十屆二次常委會協(xié)商討論武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)的議題，就優(yōu)化“小水泥”專項(xiàng)治理的法制環(huán)境進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研組走訪了省發(fā)改委、建材行業(yè)投資促進(jìn)中心；聽取了省工商局、質(zhì)監(jiān)局、環(huán)保局、國土資源廳等部門的情況介紹并座談；赴鄂州、咸寧、赤壁等地聽取了當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門的情況介紹，實(shí)地考察了三家水泥企業(yè)。調(diào)研情況表明，我省開展“小水泥”專項(xiàng)治理一年來，各地黨委、政府高度重視，措施得力，各級牽頭部門和執(zhí)法部門密切配合，各盡其責(zé),做了大量工作,專項(xiàng)治理工作開局良好。

    按國家發(fā)改委的要求，我省在2007—2010年間須淘汰落后水泥產(chǎn)能1400萬噸。全省2007年共關(guān)停小水泥企業(yè)（生產(chǎn)線）91家（條），拆除生產(chǎn)線128條，淘汰落后產(chǎn)能901.4萬噸，減少粉塵排放13.5萬噸/年，削減二氧化硫排放0.9萬噸/年，減少能耗100萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤/年以上，均超額完成了當(dāng)年專項(xiàng)治理的計(jì)劃任務(wù)。

    委員們認(rèn)為，我省“小水泥”專項(xiàng)治理雖然成效明顯，但也存在一些法制和政策環(huán)境問題，需要引起足夠重視。
 
    一是由于歷史上存在的執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致專項(xiàng)治理中運(yùn)用法律手段比較困難。省人民政府在鄂政發(fā)\[2007\]21號文中明確要求“綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段保護(hù)環(huán)境，落實(shí)國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策”，要“堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格按照國家有關(guān)法律、法規(guī)開展專項(xiàng)治理工作”、“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段相結(jié)合”等，這不僅在理論層面，而且在操作層面都是可行的。

    因?yàn)閲摇董h(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》已經(jīng)頒布實(shí)施，對水泥行業(yè)產(chǎn)品和企業(yè)市場準(zhǔn)入形成了一套完整的法律支撐。依據(jù)國家《大氣污染防治法》，在生產(chǎn)運(yùn)行中超標(biāo)排放的要限期治理，治理不達(dá)標(biāo)和情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令其停業(yè)關(guān)閉；依據(jù)國家《產(chǎn)品質(zhì)量法》，產(chǎn)品質(zhì)量連續(xù)兩次在省以上組織的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查中不合格的企業(yè)，由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門依法吊銷其生產(chǎn)許可證……。我省“小水泥”企業(yè)部分屬無證無照的非法市場主體，部分屬違法違規(guī)的企業(yè)，專項(xiàng)治理關(guān)停的企業(yè)多屬此列。如鄂州市共有水泥生產(chǎn)企業(yè)29家，證照齊全的只有16家；2

    007年取締關(guān)停的17家“小水泥”企業(yè)中，有13家沒有生產(chǎn)許可證。無論是對無證無照的非法企業(yè)，還是對有證有照的違規(guī)違法企業(yè)，基層環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、工商等部門平時(shí)如能認(rèn)真履職、嚴(yán)格執(zhí)法，似可依據(jù)上述法律，運(yùn)用法律手段實(shí)現(xiàn)關(guān)停。但現(xiàn)實(shí)情況是，因?yàn)椤靶∷唷逼髽I(yè)相當(dāng)一部分或是由上世紀(jì)八十年代興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)演變而來，或是由上世紀(jì)九十年代發(fā)展民營企業(yè)時(shí)發(fā)展起來的，其中經(jīng)營主體不少都發(fā)生了變化，經(jīng)營及審批手續(xù)也不健全，但他們?yōu)榈胤教峁┒愂?，又安置了大量勞力，成為縣域經(jīng)濟(jì)的重要組織部分，有的還是地方支柱產(chǎn)業(yè)，得到了地方政府的支持和保護(hù)，當(dāng)時(shí)的情況下，執(zhí)法部門想要嚴(yán)格執(zhí)法是很困難的；另一方面，因?yàn)闋可娌块T利益，相關(guān)執(zhí)法部門也樂得順?biāo)浦?，對這些企業(yè)是睜一只眼閉一只眼。因此，在專項(xiàng)治理前，有關(guān)部門對這些企業(yè)及產(chǎn)品的質(zhì)量、污染排放監(jiān)管不夠到位，對違規(guī)違法又未能整治的企業(yè)沒有及時(shí)亮出黃牌或紅牌，導(dǎo)致運(yùn)用法律手段進(jìn)行專項(xiàng)治理比較困難，在一定程度上增加了專項(xiàng)治理的難度。

    二是由于部分行政行為缺乏法律依據(jù)，存在行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。由于專項(xiàng)治理時(shí)間緊、任務(wù)重，造成國家淘汰落后產(chǎn)能、推進(jìn)節(jié)能減排的產(chǎn)業(yè)政策未能與法律法規(guī)有效對接。各級政府作為這次專項(xiàng)治理的主體，必須在規(guī)定期限內(nèi)完成任務(wù)，只能以鄂政發(fā)\[2007\]21號文件作為主要行政依據(jù)，用行政手段強(qiáng)行推進(jìn)。因此，在專項(xiàng)治理的實(shí)施過程中，有的行政行為不盡規(guī)范，有的缺乏必要的法律支撐。如根據(jù)省政府21號文件和省確定并公示的關(guān)停企業(yè)名單，對關(guān)停企業(yè)強(qiáng)行撤銷或收回生產(chǎn)許可證和采礦許可證，直接吊銷營業(yè)執(zhí)照，由專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室簽發(fā)企業(yè)關(guān)停令等。在特定情況下對“小水泥”進(jìn)行專項(xiàng)治理，主要使用行政手段強(qiáng)行推進(jìn)是一種不得已而為之的作法，但容易引發(fā)不良后果。
    一方面部分行政行為法律依據(jù)不充分，法律程序不到位，在可能的行政訴訟中存在敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn)；
    另一方面政府的行政手段使自身直接處于矛盾的焦點(diǎn)，容易造成政府與企業(yè)、政府與群眾的直接對立和沖突，這勢必成為不穩(wěn)定的隱患。

    三是由于“小水泥”的行業(yè)特點(diǎn)，關(guān)停企業(yè)人員安置、債務(wù)化解“兩難”問題十分突出。省建材行業(yè)投資促進(jìn)中心提供的數(shù)據(jù)表明，全省“小水泥”企業(yè)在崗人數(shù)達(dá)4.8萬?！靶∷唷睂賱趧用芗彤a(chǎn)業(yè)，企業(yè)設(shè)備陳舊，工藝落后，關(guān)停企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)既不具備改造升級的條件，也不具備轉(zhuǎn)產(chǎn)的條件，而企業(yè)人員普遍文化素質(zhì)偏低，技能單一，年齡偏大，培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗難度很大，職工安置非常困難。

    2007年，咸寧關(guān)停7家“小水泥”企業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能62萬噸，涉及人員944人；鄂州關(guān)停17家企業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能138萬噸，涉及人員2000多人。若以買斷工齡方式安置職工，據(jù)鄂州市發(fā)改委測算，每人約需3萬元（不含各種保險(xiǎn)），關(guān)停萬噸產(chǎn)能的職工安置費(fèi)用需45-60萬元，若考慮保險(xiǎn)費(fèi)用則需70-90萬元。另一方面，“小水泥”企業(yè)多是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制而成，資本金普遍不足，許多企業(yè)在建設(shè)和運(yùn)營中發(fā)生借貸和集資，債務(wù)包袱沉重，鄂州市所屬水泥企業(yè)每萬噸產(chǎn)能平均債務(wù)達(dá)200萬元，咸寧已關(guān)停的7家企業(yè)涉及債務(wù)2917萬元，僅通城塘湖水泥廠債務(wù)就高達(dá)947萬元。

    按省政府現(xiàn)行補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，除去爆破拆除設(shè)備的費(fèi)用后所剩無幾。地方財(cái)力十分緊張，職工安置難度較大，更談不上化解債務(wù)。據(jù)了解，2007年關(guān)停的企業(yè)有許多是無證生產(chǎn)或證照不齊的非法企業(yè)，關(guān)停相對容易。今年要關(guān)停的基本上是證照齊全的合法企業(yè)，遇到的問題會更多，工作難度將更大，這就對專項(xiàng)治理工作提出了更高的要求。如何進(jìn)一步優(yōu)化“小水泥”專項(xiàng)治理的法制環(huán)境，委員們建議：
    一、各級政府要支持職能部門嚴(yán)格執(zhí)法，加大運(yùn)用法律手段的力度要堅(jiān)持專項(xiàng)治理與依法行政相結(jié)合，為執(zhí)法部門創(chuàng)造條件，營造良好的外部環(huán)境，支持執(zhí)法部門依法履職，采取果斷措施解決歷史遺留的執(zhí)法不嚴(yán)問題；要建立執(zhí)法責(zé)任追究制，對有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的部門和人員，政府應(yīng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任，并以此為契機(jī)建立長效機(jī)制。
    二、各執(zhí)法部門要密切配合，形成執(zhí)法合力在專項(xiàng)治理工作中，環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、工商、國土等執(zhí)法部門一定要圍繞政府專項(xiàng)治理的工作目標(biāo)，積極主動，各司其職，各盡其責(zé)，及時(shí)檢查，嚴(yán)格監(jiān)管，并切實(shí)加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合，相互支持，通力合作，努力形成執(zhí)法合力，通過經(jīng)常性的、常態(tài)的執(zhí)法來推進(jìn)專項(xiàng)治理，落實(shí)專項(xiàng)治理的目標(biāo)。
    三、加快地方立法，為專項(xiàng)治理提供法律支撐要進(jìn)一步解放思想，大膽探索，把國家淘汰落后產(chǎn)能、推進(jìn)“兩型社會”建設(shè)的產(chǎn)業(yè)政策，通過一定的程序轉(zhuǎn)化為地方性法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)與產(chǎn)業(yè)政策的有效對接，為環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)治理工作提供法律支撐。
    四、進(jìn)一步研究關(guān)停企業(yè)人員安置和債務(wù)化解的政策措施一是要適當(dāng)提高資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2007年省拔款5000萬元，按萬噸產(chǎn)能補(bǔ)助10萬元。去年關(guān)停企業(yè)中相當(dāng)部分是無證非法生產(chǎn)企業(yè)，補(bǔ)助多少，他們無條件可講；今年的關(guān)停對象基本上是證照齊全的合法企業(yè)，關(guān)停所需費(fèi)用必然增加，總體上應(yīng)該適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

    為此，一方面需要省政府向國家反映，對于因國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整而關(guān)停的企業(yè)，爭取國家對這類企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助；另一方面，需要省市縣按一定比例進(jìn)行配套補(bǔ)助。
    二是要爭取金融部門的理解支持，對部分債務(wù)沉重的關(guān)停企業(yè)實(shí)施政策性破產(chǎn)?！靶∷唷逼髽I(yè)因國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整而關(guān)停，其生產(chǎn)設(shè)備在專項(xiàng)治理中被整體爆破拆除，企業(yè)除了一塊集體土地外別無他物，部分企業(yè)要求實(shí)施政策性破產(chǎn)，以利緩解債務(wù)難題。
    三是要研究“小水泥”企業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)的政策措施。第一，要繼續(xù)貫徹執(zhí)行國家“上大壓小”的政策，支持有條件的地方建設(shè)新型干法生產(chǎn)線；

    第二，對不具備建設(shè)新型干法生產(chǎn)線的企業(yè)，要積極研究，指導(dǎo)幫助做好轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)工作，協(xié)助尋找新的轉(zhuǎn)產(chǎn)項(xiàng)目，如興建粉磨站、新型建材、混凝土攪拌站、干混沙漿等項(xiàng)目。對這些重點(diǎn)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)項(xiàng)目，建議省發(fā)改委、省經(jīng)委在工業(yè)項(xiàng)目貼息和中小企業(yè)成長工程中予以優(yōu)先扶持；

    第三，建議國土部門研究制定“小水泥”關(guān)停企業(yè)土地轉(zhuǎn)用地指標(biāo)、減免有關(guān)收費(fèi)的具體扶持政策，使省政府關(guān)于“有效利用關(guān)停企業(yè)的土地資源”的規(guī)定落到實(shí)處。