我省國(guó)土資源利用存在的問題與建議

2014-09-15 00:53:37  

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民建湖北省委員會(huì)

    總的來看，我省國(guó)土資源利用情況較好，但也還存在一些問題，值得我們認(rèn)真對(duì)待并加以解決。

    一、我省國(guó)土資源利用中存在的主要問題
    1、耕地后備資源嚴(yán)重不足與土地生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。近年來，湖北省耕地開發(fā)量呈逐年下降的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料分析，1961—1995年，我省耕地共減少945.0千公頃，其中“六五”、“七五”、“八五”期間分別減少153.9千公頃、140.7千公頃、118.7千公頃，15年間年均減少耕地25.2千公頃，相當(dāng)于一個(gè)中等縣的耕地面積。與此同時(shí)，這15年間我省人口年均增加65.78萬人，相當(dāng)于一個(gè)中等縣的總?cè)丝?。而我省耕地后備資源不足，人均僅0.002公頃，只及全國(guó)人均水平的三分之一，且開發(fā)條件差，投入高，產(chǎn)出低。

    水土流失、土地污染、湖泊調(diào)節(jié)作用削弱，是導(dǎo)致土地生態(tài)環(huán)境惡化、土地資源退化、耕地質(zhì)量下降的主要原因。另一方面，由于有害工業(yè)排污和生活污水的排放逐年增加，而治理措施未能及時(shí)跟上，致使湖北省城郊環(huán)境、水域、耕地均受到不同程度的污染。農(nóng)藥污染、化肥使用不當(dāng)、殘留農(nóng)膜污染等，造成土壤結(jié)構(gòu)不良，土地質(zhì)量下降。

    2、土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理及其利用效益不高。在農(nóng)業(yè)用地的使用上，由于過去只注重發(fā)展糧食，而忽視了與林牧漁業(yè)的綜合發(fā)展，因而農(nóng)業(yè)土地利用形成了耕地以生產(chǎn)糧食、經(jīng)濟(jì)作物為主，飼料作物發(fā)展不足，綠肥等養(yǎng)地作物播種面積下降；林地中用材林比重大，經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、防護(hù)林比重小；草地中天然草地面積大，人工建設(shè)草地少的用地結(jié)構(gòu)。近年來，農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整力度很大，但出現(xiàn)了占用良田好地發(fā)展林果業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的傾向，而真正需要調(diào)整的陡坡地、低湖田和其他低產(chǎn)地類改造挖潛的力度不夠。

    同時(shí)，我省城市土地利用結(jié)構(gòu)也不盡合理，工業(yè)用地比重過大，道路廣場(chǎng)及綠化用地面積偏小。我省土地利用率為86.9%，未利用土地面積2440.8千公頃，大量的荒山荒水未得到開發(fā)利用。在已利用土地中，利用不充分、利用效益低下的現(xiàn)象也極為普遍，低產(chǎn)田、低產(chǎn)園、低產(chǎn)林、低產(chǎn)水面大量存在。據(jù)調(diào)查，我省耕地中中低產(chǎn)田面積占71.1%，這些中低產(chǎn)田的產(chǎn)量?jī)H及當(dāng)?shù)馗弋a(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田產(chǎn)量的60%～80%?，F(xiàn)有園地中，低產(chǎn)園面積占37.8%，粗放經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象較為普遍。林地利用率只有60%左右。可養(yǎng)水面利用率為80.8%，其中可養(yǎng)湖泊、水庫(kù)的放養(yǎng)率分別為65.8%和65.3%。

    3、城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地外延擴(kuò)展過快。前幾年，我省城鎮(zhèn)建設(shè)占地尤其是開發(fā)區(qū)圈地有一定的盲目性，占地超前，利用粗放；城鎮(zhèn)發(fā)展重外延擴(kuò)張，輕內(nèi)涵挖潛，舊城土地利用潛力未得到有效發(fā)揮；城鎮(zhèn)擴(kuò)展超出投資能力，城鎮(zhèn)單位建設(shè)用地投資額下降，圈地撂荒閑置的現(xiàn)象較嚴(yán)重，土地利用不充分。1991年至1996年，我省城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展724.5平方公里，年均擴(kuò)展120.76平方公里，用地增長(zhǎng)率為7.75%；人口增長(zhǎng)483.2萬，年均人口增長(zhǎng)率為5.66%，城鎮(zhèn)擴(kuò)展系數(shù)達(dá)到1.36，城鎮(zhèn)建設(shè)占地?cái)U(kuò)展明顯過快。

    隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我省農(nóng)村居民點(diǎn)體系在客觀上需要合理調(diào)整。但由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃和合理引導(dǎo)，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)出現(xiàn)了大量“空心村”、“路邊店”、“獨(dú)家院”現(xiàn)象。村莊團(tuán)聚系數(shù)日益低下，內(nèi)部布局松散，用地規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年我省農(nóng)村居民點(diǎn)人均占地169.6平方米，戶均占地700平方米，到1996年人均占地增至173.7平方米，戶均占地增至713.3平方米。

    4、礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。我省礦產(chǎn)資源豐富，但在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，特別是不合理的開發(fā)和利用，對(duì)礦山及其周圍環(huán)境造成極大的破壞，誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，破壞生態(tài)環(huán)境。其主要問題是：破壞了礦山及周邊景觀植物，大量土地被挖損占?jí)?；“三廢”達(dá)標(biāo)排放率低，恢復(fù)治理率和土地復(fù)墾率低；局部水均衡破壞，水源、大氣、土地受到嚴(yán)重污染；采空區(qū)地面塌陷、沉降、山體開裂、崩塌、滑坡、泥石流、尾礦庫(kù)潰壩等次生地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。截至2005年底，我省礦山占用破壞土地13820.605公頃,尾礦固體廢物累計(jì)積存量76697.7963萬噸,礦山次生地質(zhì)災(zāi)害221處，經(jīng)濟(jì)損失6806.69萬元。

    5、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。綜觀湖北省森林資源的利用及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)其具有滯后性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是森林經(jīng)營(yíng)水平低，林分質(zhì)量不高，人均占有量少，林業(yè)的生態(tài)保障作用有待加強(qiáng)；二是木材供需矛盾加劇，林產(chǎn)品科技含量低，林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐仍需加快；三是林業(yè)改革步伐不快，資源管理體制不健全，制約林業(yè)發(fā)展的體制性障礙還沒有根本消除。

    二、提高我省國(guó)土資源利用效率與管理水平的建議
    1、適應(yīng)宏觀調(diào)控需要，完善土地利用計(jì)劃指標(biāo)體系。一要不斷完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)體系。在堅(jiān)持對(duì)建設(shè)用地總量調(diào)控的基礎(chǔ)上，針對(duì)宏觀調(diào)控要求和不同層次計(jì)劃管理的重點(diǎn)和內(nèi)容，調(diào)整完善計(jì)劃管理指標(biāo)體系，增強(qiáng)土地利用計(jì)劃對(duì)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)控功能。今后，在編制土地利用年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃分為城鎮(zhèn)村建設(shè)占用農(nóng)用地指標(biāo)和能源、交通、水利獨(dú)立選址建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地指標(biāo)兩類設(shè)置。具備條件的地方，可以根據(jù)需要，分設(shè)其他用地結(jié)構(gòu)調(diào)控指標(biāo)。二要加強(qiáng)對(duì)土地整理折抵指標(biāo)和村鎮(zhèn)建設(shè)用地置換指標(biāo)的研究，真正發(fā)揮折抵指標(biāo)和置換指標(biāo)在促進(jìn)土地整理及引導(dǎo)土地節(jié)約集約利用方面的重要作用。三要認(rèn)真研究存量建設(shè)用地的管理，逐步將存量土地供應(yīng)納入土地利用年度計(jì)劃統(tǒng)一管理，發(fā)揮土地利用計(jì)劃調(diào)控土地供應(yīng)總量的作用。積極盤活存量土地，深入開展閑置地、空閑地、批而未供土地的專項(xiàng)調(diào)查，盤活閑置、空閑和低效利用土地，建立鼓勵(lì)各項(xiàng)建設(shè)使用存量土地的激勵(lì)機(jī)制。建立存量建設(shè)用地集約利用考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地整理，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用。

    2、加強(qiáng)科學(xué)研究，切實(shí)提高土地利用計(jì)劃的編制水平。一要加強(qiáng)用地需求預(yù)測(cè)研究，深入開展對(duì)GDP增長(zhǎng)、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資等與建設(shè)用地、城市化水平與城鎮(zhèn)村建設(shè)用地規(guī)模的相關(guān)性分析等，提高用地需求預(yù)測(cè)水平，為科學(xué)確定建設(shè)用地規(guī)模、編制土地利用計(jì)劃提供依據(jù)。二要充分考慮行業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況、土地單位面積產(chǎn)出率等因素，充分考慮土地資源、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾，以及經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)加入WTO后經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不確定性因素，切實(shí)提高土地利用計(jì)劃分解下達(dá)的科學(xué)性和針對(duì)性。

    3、運(yùn)用綜合措施，建立和完善土地利用計(jì)劃，實(shí)施管理保障體系。一要嚴(yán)格依據(jù)土地利用年度計(jì)劃審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《土地利用年度計(jì)劃辦法》都明確規(guī)定，土地利用年度計(jì)劃中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。在實(shí)際工作中必須切實(shí)貫徹落實(shí)，沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，擅自批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，按非法批準(zhǔn)用地追究責(zé)任，切實(shí)控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用總量。二要實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)分類管理。城鎮(zhèn)村建設(shè)占用農(nóng)用地指標(biāo)和能源、交通、水利獨(dú)立選址的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地指標(biāo)不得混用，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)模的調(diào)控。三要加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃臺(tái)帳建設(shè)，嚴(yán)格對(duì)用地情況進(jìn)行分類登記、統(tǒng)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)土地利用計(jì)劃的適時(shí)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)土地利用計(jì)劃的動(dòng)態(tài)管理。四要規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)使用管理。節(jié)余指標(biāo)如使用不當(dāng)，容易導(dǎo)致建設(shè)用地的失控，必須加強(qiáng)管理。五要開展土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況考核。當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)計(jì)劃執(zhí)行情況考核指標(biāo)和考核方法等的研究。六要建立土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度。發(fā)展土地節(jié)約集約利用技術(shù)，大幅度提高單位面積用地的產(chǎn)出率。制定土地節(jié)約集約利用考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善村鎮(zhèn)規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)。把土地節(jié)約集約利用指標(biāo)納入政府績(jī)效評(píng)估，在審批用地等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。七要在重點(diǎn)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市開展試點(diǎn)工作，探索土地利用計(jì)劃管理的有效模式。

    4、健全礦產(chǎn)資源綜合利用的運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，推動(dòng)礦業(yè)清潔生產(chǎn)，發(fā)展綠色礦業(yè)。進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源管理制度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。要通過對(duì)企業(yè)開發(fā)礦山的礦產(chǎn)綜合利用方案進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)審查，在開發(fā)立項(xiàng)時(shí)沒有綜合開發(fā)利用方案或開發(fā)利用方案未實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與合理利用、綜合利用的，不能批準(zhǔn)頒發(fā)采礦許可證，嚴(yán)格控制高耗能、資源利用率低、資源浪費(fèi)嚴(yán)重和缺乏“三廢”治理與尾礦綜合利用的礦山建設(shè)立項(xiàng)。要對(duì)企業(yè)在生產(chǎn)過程中執(zhí)行《礦產(chǎn)資源法》的情況進(jìn)行嚴(yán)格的年度檢查，特別要加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的“三率”和“三廢”治理情況的監(jiān)督管理，引導(dǎo)和強(qiáng)制企業(yè)在采礦、選礦、冶煉等重要環(huán)節(jié)上切實(shí)推進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，貫徹“誰破壞，誰治理”的原則，監(jiān)督礦主做好生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和保護(hù)工作。建立有效的市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理，強(qiáng)化“礦產(chǎn)督察員”的執(zhí)法監(jiān)督力度，建立資源綜合利用申報(bào)認(rèn)定制度，建立礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用情況統(tǒng)計(jì)制度，建立礦產(chǎn)資源綜合利用狀況公報(bào)制度和資源綜合利用信息網(wǎng)絡(luò)，使礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用逐步走上法制化、規(guī)范化、制度化的法制軌道。

    在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用中，切實(shí)倡導(dǎo)綠色礦業(yè)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。樹立“綠色礦業(yè)”觀，堅(jiān)持開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)并重、預(yù)防為主、防治結(jié)合。從產(chǎn)業(yè)入手，在礦產(chǎn)資源的開采、生產(chǎn)、廢棄等環(huán)節(jié)，大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)，提高資源利用率，減少?gòu)U棄物排放。

    5、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，建立國(guó)土資源監(jiān)管工作機(jī)制。建立國(guó)土資源管理的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。要像林業(yè)部門那樣建立公安分局，配備干警參與國(guó)土資源的保護(hù)。土地違法案件的查處，國(guó)土資源部門處理不了的，還需申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，情況嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，還要移交司法機(jī)關(guān)處理；礦產(chǎn)資源違法案件，一個(gè)違法行為將觸犯國(guó)土資源、林業(yè)、環(huán)保、水利、安監(jiān)、工商和公安等多個(gè)部門的法律法規(guī)，這些部門都可以依照部門法律法規(guī)履行職責(zé)，對(duì)該違法行為予以查處。但現(xiàn)實(shí)工作中都不易看到對(duì)一個(gè)礦產(chǎn)資源違法行為被多個(gè)部門單位“數(shù)法并處”的情形。這就需要當(dāng)?shù)卣⒁粋€(gè)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。這個(gè)機(jī)制將協(xié)調(diào)和約束各部門認(rèn)真履行法律賦予的職責(zé)，重拳打擊，數(shù)法并處。在執(zhí)法過程中，還可發(fā)揮各個(gè)部門的特長(zhǎng)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，執(zhí)法工作將會(huì)收到事半功倍的效果。