構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保障制度的對(duì)策建議

2014-09-15 00:53:53  

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民建湖北省委員會(huì)

    一、農(nóng)民工生活養(yǎng)老保障現(xiàn)狀及其原因
    目前，絕大多數(shù)城市中進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面較小、保障程度較低，相應(yīng)的保障機(jī)制和體系發(fā)育滯后，大多數(shù)農(nóng)民工群體近乎游離于現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外，只有很小部分農(nóng)民工有水平極低的社會(huì)養(yǎng)老保障。

    造成農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保障制度缺失的原因，除了我國(guó)二元的社會(huì)保障制度因素、農(nóng)民工群體缺乏組織或利益集團(tuán)的組織因素、資金因素以及農(nóng)民工群體的復(fù)雜性、多樣性及流動(dòng)性自身因素等原因之外，還存在以下四個(gè)方面的主要原因：

    1、一部分雇用農(nóng)民工的企業(yè)參加農(nóng)民工社保的積極性不高。首先，部分企業(yè)本身并未納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。從企業(yè)方面來(lái)講，農(nóng)民工所在的部分企業(yè)并未納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。因此，農(nóng)民工即使有參保意愿，也不可能參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。其次，企業(yè)為了降低用工成本，無(wú)視農(nóng)民工群體的社會(huì)保障需求。農(nóng)民工參保進(jìn)程緩慢的一個(gè)重要原因就是，加入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的一些企業(yè)，特別是“三資”企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)一味追求利潤(rùn)，不愿意為他們提供養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障。

    2、針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排不合理。以武漢市為例，該市規(guī)定從2007年7月1日起，農(nóng)民工參保繳費(fèi)比例調(diào)整為28%，單位繳納20%，個(gè)人繳納8%，其中進(jìn)入個(gè)人賬戶的為11%（由個(gè)人繳納8%與單位繳納的3%兩部分構(gòu)成），統(tǒng)籌賬戶為17%。農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)后，如要離開(kāi)原用人單位，農(nóng)民工參保關(guān)系只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶。由于農(nóng)民工經(jīng)常流動(dòng)，離開(kāi)原來(lái)單位后只轉(zhuǎn)移自己繳費(fèi)部分與企業(yè)繳費(fèi)的部分比例，對(duì)農(nóng)民工而言，企業(yè)繳納的17%的養(yǎng)老金將會(huì)“流失”，成為“沉淀資金”。其次，由于農(nóng)民工群體具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，農(nóng)民工在一個(gè)城市參保的年限絕大多數(shù)達(dá)不到規(guī)定所要求的15年，因此參保連續(xù)達(dá)15年方可領(lǐng)取養(yǎng)老金的規(guī)定，顯然構(gòu)成了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的最大障礙。

    3、 相當(dāng)一部分農(nóng)民工缺乏社會(huì)保障意識(shí)，參保積極性低。社會(huì)保障屬于一種跨時(shí)決策，其作用的發(fā)揮具有滯后性，而農(nóng)民工由于生活的貧困和收入的城鄉(xiāng)差距，他們進(jìn)城務(wù)工往往是為了增加現(xiàn)期收入，所以生存的選擇往往優(yōu)先于社會(huì)保障的選擇。對(duì)于大多數(shù)有一定參保想法的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，打工較低的收入和參保相對(duì)較高的“門檻”是制約他們參保的現(xiàn)實(shí)約束條件。

    4、 絕大多數(shù)農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本情況不了解。相關(guān)部門對(duì)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳推廣不足，致使絕大多數(shù)農(nóng)民工不了解相關(guān)情況，同時(shí)，也沒(méi)有單位或有關(guān)組織機(jī)構(gòu)來(lái)動(dòng)員農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。武漢市有關(guān)部分缺乏對(duì)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的組織管理，在宣傳上也存在著很大的盲區(qū)。

    二、建立農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的對(duì)策建議
    （一）推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保障的彈性制度創(chuàng)新
    農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建，應(yīng)立足現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系，并嘗試進(jìn)行以下方面的創(chuàng)新：

    1、 建立集體賬戶對(duì)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移的彈性設(shè)計(jì)機(jī)制。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶采用便于轉(zhuǎn)移的完全積累模式。它的設(shè)計(jì)與管理必須能夠保證能夠轉(zhuǎn)移，當(dāng)農(nóng)民工流動(dòng)時(shí)，個(gè)人賬戶隨同轉(zhuǎn)移到新的城市，按新城市的標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)折算轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶。當(dāng)農(nóng)民工離開(kāi)參保地而養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法轉(zhuǎn)移時(shí)，暫時(shí)封存其個(gè)人賬戶，保留社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，待其達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時(shí)，將其賬戶余額轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地；未建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的，將賬戶余額一次性返還與本人。

    賬戶的設(shè)計(jì)要富有彈性，可以考慮建立集體賬戶對(duì)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移的彈性設(shè)計(jì)機(jī)制。即隨著農(nóng)民工繳納年限的累計(jì)增長(zhǎng)，集體賬戶的比例逐步轉(zhuǎn)移至個(gè)人賬戶，致使個(gè)人賬戶與集體賬戶的構(gòu)成隨著繳費(fèi)年限發(fā)生變動(dòng)，其變動(dòng)趨勢(shì)是隨著繳費(fèi)年限的增長(zhǎng)，個(gè)人賬戶累計(jì)額增多。這樣，集體賬戶對(duì)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移的彈性設(shè)計(jì)機(jī)制使得個(gè)人賬戶的比例越來(lái)越大，個(gè)人賬戶的累計(jì)金額也越來(lái)越多，農(nóng)民工可以支配的養(yǎng)老金額將越來(lái)越充足。

    2、 設(shè)立“農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)保證金賬戶”與“激勵(lì)賬戶”?！稗r(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)保證金賬戶”的功能主要體現(xiàn)在當(dāng)用人單位不能按時(shí)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金時(shí)，從賬戶中扣除該部分資金劃入個(gè)人賬戶與集體賬戶，以維護(hù)農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益。

    “激勵(lì)賬戶”的設(shè)計(jì)初衷是為了引入農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制，以提高農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，提升養(yǎng)老保障制度運(yùn)行績(jī)效。其思路為：農(nóng)民工賬戶繳費(fèi)積累年限如果達(dá)到規(guī)定的年限，若本人愿意，則應(yīng)該允許其繼續(xù)繳納，從下一年開(kāi)始進(jìn)入“激勵(lì)賬戶”。激勵(lì)賬戶不必按最初的繳費(fèi)比例，可以對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整。

    3、 建立政府補(bǔ)貼的彈性機(jī)制。政府應(yīng)承擔(dān)起為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)提供財(cái)政補(bǔ)貼的責(zé)任。由于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌，只是局限于市級(jí)統(tǒng)籌，因此對(duì)農(nóng)民工的補(bǔ)貼可以應(yīng)由省級(jí)財(cái)政與市級(jí)財(cái)政按一定比例承擔(dān)，并且應(yīng)以省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼為主。政府補(bǔ)貼采取“多交多補(bǔ)，少交少補(bǔ)，不交不補(bǔ)”的原則。省、市級(jí)政府可以根據(jù)本地區(qū)不同時(shí)期政府財(cái)政存在差異的特點(diǎn)，其補(bǔ)貼責(zé)任可隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和波動(dòng)而適時(shí)調(diào)整，形成政府彈性補(bǔ)貼機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民工在能力許可的情況下提高繳費(fèi)能力和繳費(fèi)水平。

    4、 建立繳費(fèi)年限的彈性機(jī)制?？蓮膬蓚€(gè)層面進(jìn)行操作：首先，農(nóng)民工繳費(fèi)年限通常累計(jì)達(dá)不到15年，因此，在規(guī)定繳費(fèi)年限可以累計(jì)的同時(shí)，不再對(duì)其繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的年限設(shè)限制，自己的繳費(fèi)年限與日后自己領(lǐng)養(yǎng)老金的年限對(duì)應(yīng)。其次，對(duì)那些已經(jīng)達(dá)到退休年齡而繳費(fèi)年限尚未達(dá)到規(guī)定累計(jì)年限的農(nóng)民工，如果本人能夠繼續(xù)工作，又有繳費(fèi)意愿，對(duì)其延長(zhǎng)繳費(fèi)年限，推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。

    5、 養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)間及領(lǐng)取方式采取彈性設(shè)計(jì)。農(nóng)民工可以選擇在規(guī)定初始領(lǐng)取年限時(shí)開(kāi)始領(lǐng)取，也可以選擇在其以后的任何時(shí)間內(nèi)領(lǐng)取。在領(lǐng)取方式上，可選擇一次性領(lǐng)取，也可選擇按月領(lǐng)取。

    6、 建立有彈性的待遇調(diào)整機(jī)制。對(duì)繳費(fèi)年限超過(guò)一定年限的農(nóng)民工，每超過(guò)一年，今后領(lǐng)取時(shí)的計(jì)發(fā)比例相應(yīng)增加一定比例，相應(yīng)增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的享受待遇。

    （二）實(shí)施“土地?fù)Q保障”制度，突破農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與的資金“瓶頸”
    依據(jù)農(nóng)民工在農(nóng)村仍然擁有土地使用權(quán)這一基本事實(shí)，可以進(jìn)行“土地?fù)Q保障”的制度安排。其核心是承認(rèn)進(jìn)城農(nóng)民工在讓出承包土地的情況下，應(yīng)當(dāng)獲得收益?！耙酝恋?fù)Q保障”的運(yùn)行過(guò)程如下：首先，要農(nóng)民工完全放棄對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其經(jīng)濟(jì)凈補(bǔ)償或社會(huì)保險(xiǎn)水平應(yīng)不低于由自己或其他家庭成員耕種的收益。這是建立農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的最低成本線；其次，政府允許土地可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押；再次，從土地的保障功能中尋求農(nóng)民工的養(yǎng)老保障基金：對(duì)農(nóng)民工實(shí)行承包土地有償轉(zhuǎn)讓制度，將其轉(zhuǎn)讓收入全部或大部分納入農(nóng)民工養(yǎng)老保障基金，并折算成本人一定年限的個(gè)人賬戶積累額（如5年或以上）。這既可以增加農(nóng)民工養(yǎng)老保障個(gè)人賬戶的積累，又可以促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。

    （三）加強(qiáng)農(nóng)民工社保立法工作和政府監(jiān)督職能
    政府應(yīng)該加強(qiáng)兩個(gè)方面的工作，即加強(qiáng)地方立法與監(jiān)督力度。一方面，關(guān)于農(nóng)民工的養(yǎng)老保障制度要形成法規(guī)，并盡快出臺(tái)，使農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保障工作開(kāi)展有法可依，保證農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度能被公平、合理、有效的執(zhí)行。另一方面，強(qiáng)化有關(guān)政府部門的監(jiān)督職能。市政府親身或委托相關(guān)部門監(jiān)督用工單位為農(nóng)民工買養(yǎng)老保險(xiǎn)，并定期檢查其為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況；監(jiān)督檢查農(nóng)民工養(yǎng)老保障基金的征收、管理、運(yùn)營(yíng)和使用情況等。

    （四）加強(qiáng)農(nóng)民工勞動(dòng)合同管理，規(guī)范勞動(dòng)用工制度
    建立健全農(nóng)民工合同用工制度，破除妨礙勞動(dòng)力流動(dòng)的各種身份界限，形成勞動(dòng)力市場(chǎng)雙方的主體地位。一是依法簽訂和規(guī)范勞動(dòng)合同，所有用人單位都必須依法與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同。勞動(dòng)保障部門要依法規(guī)范勞動(dòng)合同的簽訂、續(xù)訂、變更、解除和終止等各種環(huán)節(jié)，防止用工行為短期化。二是加大農(nóng)民工勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法力度。勞動(dòng)保障部門要對(duì)不簽訂合同、違法解除農(nóng)民工勞動(dòng)合同的用人單位，加大依法糾正和行政處罰的力度。另外，要積極發(fā)揮工會(huì)的作用，或籌建農(nóng)民工工會(huì)，或吸納農(nóng)民工加入工會(huì)，監(jiān)督用人單位依法簽訂和切實(shí)履行合同。

    （五）加大農(nóng)民工養(yǎng)老保障的宣傳力度，提高農(nóng)民工的社保參與意識(shí)
    加大宣傳力度，讓更多的農(nóng)民工了解現(xiàn)有的政策。政府對(duì)此應(yīng)該制定出相應(yīng)的現(xiàn)行政策，用農(nóng)民工喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式加強(qiáng)他們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度知識(shí)和運(yùn)行方式的了解。相關(guān)部門可以采取到農(nóng)民工集中的地方發(fā)放宣傳資料、開(kāi)辦講座以及街頭宣傳、張貼宣傳畫(huà)等形式宣傳養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。另一方面，要特別強(qiáng)調(diào)用工單位的責(zé)任，要求用工單位必須對(duì)農(nóng)民工宣傳養(yǎng)老保險(xiǎn)的有關(guān)知識(shí)，了解農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的想法。并可以由社保部門通過(guò)座談、講座、培訓(xùn)等方式，加強(qiáng)與用工單位管理人員之間的信息交流，了解他們的想法，排解他們的顧慮，讓用工單位在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上真正負(fù)起責(zé)任來(lái)。